“一带一路”沿线国家治理,均值提高有赖“政府之手”
时间: 2017-12-01 09:43:56 来源:citicfunds.com
   

“一带一路”沿线国家治理,均值提高有赖“政府之手”

刘 敏

十九大报告中出现的不少“关键词”,展示了新理念、新观点,给予了重大时代课题明确的回答,其中“全面开放新格局”的关键词尤令世界关注。报告强调,中国开放的大门不会关闭,只会越开越大。要以“一带一路”建设为重点,坚持引进来和走出去并重,遵循共商共建共享原则,加强创新能力开放合作,形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局。而在“一带一路”的建设中,深度了解探讨“一带一路”沿线国家的政商环境和国家治理情况不可或缺。

“一带一路”倡议是一个国际问题,更是一个发展问题。治理的好坏直接关系发展的好坏。文献研究表明,治理及其相关的理论、方法等研究在全球化效应下已拉开帷幕并愈演愈烈,对其的研究无疑具有深刻的时代特征。针对传统的以联合国机构、IMF等为主导的全球治理机制在应对金融危机、贫富差距、恐怖活动等问题上愈来愈显乏力的疲势,目前在发展中国家兴起了包括新新合作、南南合作等现象,意味着这种新的治理将愈来愈成为世界下一步发展中的一支主导性力量。在此背景下,“一带一路”的提出反映了以中国为代表的新兴市场国家主动参与全球治理的决心,沿线各国积极倡导推进“一带一路”建设无疑就是这场时代运动的产物和方向,从本质上讲具有深刻的时代性与发展性。而“一带一路”主要是为了应对全球经济下行的现实压力,进一步推进全球化机遇共享而提出的一项发展方案。

沿线国家治理均值较低

治理对于国家发展的重要性不言而喻,尤其在转型的时代。我们选取全球治理指标(Worldwide Governance Indicator,下称WGI)来考察“一带一路”沿线国家的治理。

WGI将治理界定为“传统和制度凭借权威在一国中的实践”,具体指标有六项,分别为反馈与问责(Voice and Accountability,VA)、政治稳定(Political Stability and Absence of Violence,PV)、政府效能(Government Effectiveness,GE)、规制质量(Regulatory Quality,RQ)、法治(Rule of Law,RL)、腐败控制(Control of Corruption,CC)。

从民主化程度、政府治理能力、制度化水平三个层面进行考察。需要说明的是,为了避免指标中潜藏的意识形态对分析所产生的干扰,在对民主化程度分析中应适当强化具有中观性的政治稳定与无暴力程度指标的研究,以及制度化水平分析中更多的放在对一国或地区腐败程度的观察上。

根据2015年WGI数据显示(数据从0-100分,得分越高治理水平越好,反之则差),“一带一路”国家治理的总体水平相对较弱,平均治理水平为44.18,不仅比世界平均水平(50)低5.82,甚至不及发达地区治理水平的一半,比如OECD组织、北美地区,北美地区治理指数(87.51)优于“一带一路”沿线国家近两倍。在六项治理指标中,仅一项政府效能高出平均水平0.43,其余的五项指标较差,相比发达国家,政治稳定和腐败控制与发达地区相比有着显著差异。

按照治理水平划分有39个国家属于治理水平较差的国家和地区(治理指数低于50)。以新加坡、波兰为代表的6个国家超过75,达到发达国家治理水平;另外,多达13个国家低于25,此类国家常年遭受政治动荡,恐怖主义长期盘踞,代表国家有也门、叙利亚、伊拉克。

按照六大区域划分来看,中东欧19国除白俄罗斯和波黑外,其余17国全部超过全球治理均值,是善治率最高区域;中亚五国治理指数均在50以下,属于治理较差区域;西亚北非19国六项指标差异性最强;其他地区数据分布均匀。

全球治理指标呈现出“一带一路”国家治理水平较低的总体情况,从六大地区层面上看,中东欧19国治理水平较高,中亚5国治理水平较差,其他区域表现一般。在指标的代表层面,指数由低到高依次为:民主化程度(37.65)、制度化水平(45.06)和政府治理能力(49.82)。

现代化过程滋生的动荡

现代性孕育着稳定,而现代化过程却滋生着动乱。“一带一路”沿线国家普遍处于这种容易滋生动乱的现代化过程中。根据2014年“一带一路”国家数据,有44个国家低于世界人均GDP的平均值(10794美元)、36个国家制造业占比超过世界均值(14.95%)、36个国家处于中等水平的快速城市化阶段(30%-70%)、41个国家全国平均受教育年限超过世界平均值(8.86年)。与此同时,“一带一路”国家政治稳定与暴力控制程度指标项表现低于全球平均值。而造成政治动荡原因,在很大程度上是来源于这种“社会急剧变革、新的社会集团被迅速动员起来卷入政治,而同时政治体制的发展却又步伐缓慢”。

“一带一路”沿线国家的政治动荡具有一定的区域性特征。以中国、中亚为代表的稳定坐标被西亚北非和南亚为代表的动荡弧所包围。同时,数据显示除中东欧地区表现高于世界均值水平,其他五大地区都处在政局动荡之中,尤其是西亚北非,该地区政治稳定与无暴力程度指数不仅是“一带一路”国家的最低值,在全球范围来说也是最不稳定的。

然而,政治动荡性绝非图表或数据能够说明,它更多与国家内部或区域之间政治冲突的具体事件、政权转移过程,及其对全球范围所造成的外溢效应有着现实的相关性,比如恐怖活动等一系列事实。

已有研究表明, “一带一路”所涉2/3的国家或地区(约46个国家)发生过显著抗议活动,大约一半的国家(约25个)发生大规模抗议并形成冲突,其结果影响至今。大部分抗议活动来自于对本国政府的不满,比如在亚美尼亚,面对民众对政府的普遍不满,总理奥维克•阿布拉米扬主动辞职。除此之外,乌兹别克斯坦任命了新总统,哈萨克斯坦和亚美尼亚总理换人,有分析认为这是“后苏联时代”中亚地区最大规模的政坛人事变动。此外,动荡源区域的西亚北非集中了也门、叙利亚、土耳其等已产生动荡外溢效应的国际性热域,即便是最稳定的中东欧地区,也面临着除乌克兰危机事件后大国关系再调整政治选择之外的一系列经济增长和社会问题。

国内代表性研究也证实,高级风险国家集中于西亚北非与南亚,并在周边地区形成了相对较高的风险。除国内和地区间的武装暴力活动,恐怖主义是造成此地政局动荡的一大重要因素,据全球恐怖主义指数计算分析,大多数“一带一路”沿线国家处于和平状态,16个在危险状态,7个处在震荡状态,多达10个属于高危的国家(伊拉克、阿富汗、叙利亚、也门、巴基斯坦、乌克兰、埃及、印度、菲律宾、土耳其)。

大部分国家腐败严重

WGI数据中显示,表征制度化水平的腐败控制指数表现明显较差,低于全球的平均值,腐败严重国家集中在中亚、南亚地区。在腐败方面颇具权威性的数据是全球清廉指数(Corruption Perceptions Index),在其 2015年对167个国家形成的排名中,有8个“一带一路”国家排名垫底,39个国家的清廉指数低于全球均值;按排名将腐败程度依次分为一般、严重和恶劣三个等级发现,与WGI中腐败控制指数表现一致,大部分国家正在遭受严重或恶劣的腐败问题。其中,中亚5国排名整体靠后,腐败程度恶劣;西亚北非呈现两极化,8个国家腐败程度一般,7个国家腐败恶劣,其中的3个国家(叙利亚、也门、伊拉克)排名垫底;中东欧除了乌克兰(130名)外其他国家排名处于一般和严重的程度;东南亚各国的排名较为靠后,处于严重或恶劣的程度(除了新加坡8名、马来西亚54名);南亚的阿富汗全球排名倒数第二,其他各国处在一般和严重的程度(除不丹27名)。

政府主导能力突出

相较于发达国家在指标上面表现出微弱的差异性(1.4-7.3之间),“一带一路”国家在三个领域(政府治理能力、民主化程度、制度化水平)表现出较强的差异,尤其是在政府治理能力上面的数据较其他两项表现更好,高于民主化程度12.2,比制度化水平高出4.8。这就意味着政府作为一国治理主体,其地位和能力较其他地区的国家更加突出,也就是说,“一带一路”国家多处在以政府为主导的治理体系当中,超过40个国家近5年政府效率指数处于上升状态。在一定程度上,反映出了在现实转型中各国政府积极的改革意愿,以及相应推进现代化的改革方针战略,这点已经得到相关理论及实践的检验。

WGI认为良好的政府治理能力强调政府提供公共服务的能力与推进私人部门发展的能力,从本质上讲与我们目前所强调的治理能力及治理体系现代化要求一致,即政府与市场、政府与社会关系呈现出相互推进、良性循环特征。政府与市场方面,政府治理能力与经济绩效间具有正相关关系,尤其体现在政府为推进私人部门发展而建立良好营商环境上面。

营商环境指数(doing business),即对消费者、股东和公众的权益加以保护同时又不给企业造成过度负担的法规,可以为私营经济部门的繁荣发展创造一个有利的环境。注重政府对于营商的监管,认为良好的营商监管一方面要求高效的监管程序,另一方面要求有力的制度以及建立起透明、可执行的规则。而营商环境与制度两者的关系往往显得较为复杂,就是说政府为了推动私人部门发展而指定的政策或制度产生了良好的营商环境,还是经济发展到一定程度而促进公共部门监管制度的完善。对此大量文献研究表明,欠发达地区为了更快实现经济发展,往往与政府推行的政策或制定的制度有直接关系,即大多数发展中国家的制度对其营商环境,较发达地区而言,起着尤为明显的作用。

除了监管职能,另外的公共服务职能主要反映的是政府与社会的关系。在此范畴内,政府治理能力与教育、健康呈现出明显的正相关性,尤其与健康的关系紧密,而与就业率(失业率)的关联度不大。

综上,“一带一路”国家治理总体水平相对较弱,并且具有明显的三个特征,即政治动荡、腐败严重、政府主导。“一带一路”沿线国家普遍处于容易滋生动乱的现代化过程中,社会变革剧烈,同时,严重的腐败问题不容忽视。我们发现,“一带一路”国家的腐败与经济、教育、和制度有着复杂的关系,尤其在制度层面,威权政治的治理体系在传统政权现代化转型过程中,所存在的制度设计漏洞是滋生腐败的关键。结合“一带一路”国家多处在以政府为主导的治理体系当中,这种政府主导性能够通过建立良好营商环境来推进市场的发展,建立健全社会保障体系,尤其在教育和健康的方面发挥作用。(作者为北京师范大学“一带一路”研究院新兴市场研究院博士后)


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